Richard Boni Ouorou: « la Céna pour moi est une véritable escroquerie politique » (entretien)

Dans ce qui se présente comme un rendez-vous mensuel avec les Béninois, le politologue Richard Boni Ouorou continue de livrer, depuis Montréal au Canada où il vit, les réflexions qui sont les siennes sur le paysage politique de son pays. Ce spécialiste en conception, évaluation et conseil stratégique pour la mise en œuvre des politiques publiques estime que le processus électoral se caractérise par une inflation législative et institutionnelle qui contribue à le complexifier et à l’alourdir.

En ce moment circule un document relatif à une proposition de loi qui vise à modifier le code électoral en vigueur. L’avez-vous lu ?

Oui, j’ai pris la peine de le parcourir. Et l’enseignement principal que j’en tire, c’est que nous sommes loin d’avoir un système électoral stable et pérenne. Cette proposition de loi participe malheureusement de cette inflation législative et institutionnelle qui caractérise le système électoral béninois ceci depuis la création de la Céna (Commission électorale nationale autonome ndlr) qui pour moi est une véritable escroquerie politique.

C’est étonnant ce que vous affirmez à propos de la Céna qui a été présentée par tous comme une innovation démocratique majeure. En quoi est-elle une escroquerie politique ?

Voyez-vous, la Céna est née d’une fausse évidence. Celle selon laquelle l’administration publique à qui revenait l’organisation des élections était une structure partisane aux ordres du régime en place. Pour soi-disant soustraire le processus électoral de cet état de subordination, il fallait créer un organe en charge de l’organisation des élections qui soit indépendant des pouvoirs politiques.

Mais seulement voilà, une fois le principe énoncé, la mise en œuvre de ce qui allait être la Céna s’est faite sur des bases essentiellement politiques. En consacrant pour l’essentiel la composition du bureau de cet organe sur un principe de répartition entre le pouvoir exécutif d’une part et le pouvoir législatif d’autre part, c’est le caractère partisan de la Céna qui a été consacré dans la mesure où le chef de l’État et le parlement n’y peuvent envoyer que des individus qui relèvent de leur chapelle politique. Et c’est ce à quoi on a assisté par la suite.

Qu’il vous souvienne, de terribles foires d’empoignades auxquelles on a eu droit pour le contrôle de toutes les Céna qui ont été créées. La raison non avouée de ces luttes a toujours été que le camp qui réussit à avoir la majorité des membres de la Céna prend un avantage non négligeable pour la victoire électorale. Bien évidemment, ce mode de fonctionnement veut que ceux qui sont désignés par un camp ont un devoir de loyauté et de reddition vis-à-vis de leur commanditaire. Et cette logique partisane et de subordination se répercute dans une réaction en chaîne dans le choix des membres des structures déconcentrées de cet organe. Au final, ce qu’on prétendait éviter avec l’administration publique, on y a droit avec la Céna.

Si on vous écoute bien, était-il plus acceptable que dans le cadre des élections, que ce que vous qualifiez de logique partisane et de subordination soit le fait de l’administration plutôt que de la Céna ?

Bien sûr que non !

Alors que fallait-il faire ?

L’ennui avec ce constat dressé contre l’administration publique et qui a déterminé la création de la Céna, c’est qu’il a entretenu la conception négative que tout un chacun se fait déjà de l’administration publique. Conception qui veut que cette dernière soit une machine inefficace et un adversaire pour ne pas dire un ennemi des administrés. C’est peu dire que d’affirmer que partout ailleurs, l’administration publique n’a pas bonne presse mais chez nous cette mauvaise réputation est plus accentuée. Une fois qu’on a dit ça, il faut regarder la vérité en face et partir d’autres considérations.

Parmi celles-ci, il y a que l’administration publique est un vecteur de développement. Elle est l’interface entre les politiques conçues par les gouvernants et la mise en œuvre de celles-ci. Il ne peut y avoir de développement sans une administration publique performante et efficace. Plutôt  donc que d’œuvrer à ce que notre administration publique remplisse ses missions avec diligence, efficacité et performance, nos gouvernants renforcent contre elle les attitudes de défiance et de méfiance déjà prégnantes. Et c’est en cela que la création de la Céna est dommageable et regrettable.

Pensez-vous vraiment que l’administration publique béninoise était ou est en mesure d’organiser des élections transparentes ?

Bien sûr que ou ! Et penser le contraire, c’est méconnaître la sociologie politique. Il faut quand même partir de deux choses dans l’analyse socio-politique. La première, c’est que l’administration publique n’est pas essentiellement composée des partisans du régime au pouvoir. A tous ses échelons, on trouve à la fois les partisans de l’opposition, des citoyens attachés aux valeurs et aux principes républicains ou encore des individus qui bien que politiquement non engagés sont épris de justice, de vérité sur fond de convictions religieuses ou morales. Sans compter le fait que vous avez des partisans du pouvoir qui ne le sont que par opportunité mais qui se sentent opposants dans leur intime conviction.

Du fait de cette donne, il ne peut y avoir nulle part au sein de l’administration publique un cabinet noir qui concocterait des plans en vue de fausser la sincérité des élections sans que les partisans de l’opposition et les autres agents publics que j’ai tantôt cités n’en soient au courant. Pour preuve, Candide Azanaï déclarait encore récemment qu’il n’était pas possible pour un gouvernement au Bénin d’ourdir un complot sans que cela ne se sache à plus ou moins grande échelle.

La seconde des choses à tenir en compte dans l’analyse socio-politique est que, le fait pour l’administration publique d’organiser les élections ne s’oppose pas à ce que les acteurs politiques au sein du parlement déterminent des garanties de transparence du processus électoral au travers d’une loi. A charge pour eux de veiller à leur application. Mais cela nécessite que chaque acteur veuille jouer sa partition dont celle consistant à assumer entièrement son rôle d’opposant politique. Ce qui est loin d’être le cas comme je l’ai indiqué dans ma précédente interview. En outre, s’interroger sur la capacité ou non de l’administration publique d’organiser les élections transparentes est une façon de faire croire qu’a contrario la Céna s’acquitte de cette mission sans contestation. Ce qui n’est pas vrai. Le fameux K.O. des élections présidentielles de 2011 est là pour le prouver.

Et puis, il y a quelque chose de fondamentale à intégrer : la démocratie repose sur la bonne foi. Toute initiative de quelque nature que ce soit qui prend naissance sur la méfiance ne peut que lui porter atteinte. Toute personne dans un tel système n’a pour seul devoir que d’agir de bonne foi tout en présumant pareille attitude pour toute autre personne. C’est faute d’avoir intégrer ce principe fondamental que nous n’avons de cesse de trébucher.

Vous avez parlé tout à l’heure de  »cette inflation législative et institutionnelle qui caractérise le système électoral béninois », je vous cite. Est-ce que d’une certaine façon il ne faut pas le moderniser ? Êtes-vous contre toutes formes de modernisation du processus électoral ?

Qu’entendez-vous par modernisation ? Je crains malheureusement qu’au Bénin ce qui s’entend de  la modernisation du processus électoral ne se traduise par une complexification et une lourdeur de celui-ci, sans parler du coût. En comparaison aux pays de la sous-région, les élections coûtent très chères au Bénin si on ramène le prix de chacune d’elles par habitant. À la suite de la Céna, plusieurs lois et institutions ont été créées. Et assez paradoxalement, ces réformes ont toujours officiellement eu pour but de palier les carences et insuffisances observées.

Mais en réalité, c’est d’une part la volonté de contrôler davantage le processus électoral, et d’autre part la méfiance que les acteurs politiques se prêtent mutuellement qui sont en réalité le moteur de ces réformes. Le résultat de tout ceci n’a que donné lieu à une complexification et un alourdissement du système électoral. La preuve de ceci, c’est que les résultats des différentes élections ne sont pas connus le soir des scrutins ou le lendemain de ceux-ci. Alors qu’en principe, au regard de toutes les élections déjà organisées, la capitalisation des acquis devrait naturellement donner lieu à un processus huilé qui relèverait d’une banalité procédurale et opérationnelle. Ce qui est très loin d’être le cas.

Si en plus on ajoute le fait que le processus électoral dans son ensemble est devenu une vache à lait pour bon nombre d’acteurs, alors là on comprend l’intérêt qu’ont certains de le complexifier et de l’alourdir de plus en plus.

De tout ce qui a été mis sur pied à la suite de la Céna, est-ce qu’il y a pour vous ce dont on pouvait se passer ?

Bien évidemment. Je citerai à titre d’exemple la Lépi (Liste électorale permanente informatisée ndlr). Voilà ce qui est pour moi une autre arnaque politique. Je n’ai de cesse en ce qui concerne la Lépi de poser une question à tous les experts des questions électorales que j’ai l’occasion de croiser. Et je n’ai qu’une attitude d’embarras en termes de réponse. La question est celle-ci : pourquoi est-ce que le fichier de la carte nationale d’identité ne sert-il pas de base de données à la confection des listes électorales ? Les informations figurant sur la carte nationale d’identité sont exactement les mêmes que celles figurant sur la carte d’électeur. Quel est donc le besoin de créer celle-ci à la suite d’un processus d’enrôlement ? Y a-t-il au Bénin plus permanent comme instrument que la carte nationale d’identité ?

Dans un certain nombre de pays, aucun citoyen n’effectue la moindre des démarches pour s’inscrire sur la liste électorale. Cette inscription se fait automatiquement à la suite des procédures entreprises par ailleurs. Dans ce cas de figure, le citoyen se borne tout simplement à savoir d’une part, si son nom figure bel et bien sur la liste électorale et d’autre part, dans quel bureau de vote il va accomplir son devoir électoral. Il existe aujourd’hui au Bénin des outils techniques permettant de faire de même à moindre frais.

Vous n’êtes pas sans ignorer que beaucoup de citoyens n’ont pas d’acte de naissance et à fortiori de carte nationale d’identité.

Mais on n’a pas à accepter l’idée selon laquelle des individus nés dans un pays soient dépourvus de la plus élémentaire des pièces. Ça n’est pas normal. C’est en cela que l’idée du Ravec (Recensement administratif à vocation état civil ndlr) était intéressante et qu’il aurait fallu la poursuivre.

Quoi qu’il en soit, il y a quelque chose d’assez simple qui devrait être connue de tous si la volonté politique était à la simplification du processus électoral : pas d’acte de naissance pas de carte d’identité, pas de carte d’identité pas de possibilité de vote ou de quoi que ce soit d’ailleurs. C’est parce qu’on a tendance à trouver des palliatifs au défaut de possession d’acte de naissance et de carte nationale d’identité qu’il existe des citoyens qui n’en soient pas pourvus et qui ne ressentent pas la nécessité de s’en pourvoir.

Du fait que vous soyez contre la Lépi, on peut parier sur le fait que vous voyez d’un mauvais œil le Ravip, le Recensement administratif à vocation d’identification de la population ?

Pas du tout. Je prends le Ravip pour ce qu’on nous a présenté à savoir un outil de développement. L’idée de l’instauration d’un numéro d’identification unique aux fins des démarches administratives et autres est une très bonne chose. Ici au Canada, j’ai l’occasion de mesurer l’efficacité d’une telle initiative avec le Numéro d’assurance sociale communément appelé Nas. Vous ne pouvez rien faire sur le territoire canadien avec l’administration publique, votre employeur, les banques, les assurances, etc., sans le Nas.

Mais là où j’ai des réserves sur le caractère opérationnel du Ravip en tant qu’outil de simplification administrative, c’est qu’il manque deux conditions essentielles pour sa mise en œuvre. La première c’est l’absence d’un fichier national d’état civil. Il est utopique de parler de numéro d’identification unique si au départ on n’a pas une haute maîtrise en termes de sécurisation de l’état civil sur l’étendue du territoire. Car à un numéro d’identification unique doit être accolé un acte de naissance. Ce sont ces deux éléments qui suivront l’individu tout au long de sa vie jusqu’à sa mort.

La seconde condition pour la mise en œuvre du Ravip est une réforme en profondeur de toutes les procédures multi-sectorielles existantes afin de faire du numéro d’identification unique le point de départ exclusif de n’importe laquelle de ces procédures. Or ceci est un vaste chantier de réformes administratives dont je n’entends pas parler. Et si ce chantier n’est pas lancé, j’ai bien peur que le Ravip serve à autre chose que je ne veux pas évoquer ici. Ceci dit, si le gouvernement actuel à l’intention de substituer la Lépi au Ravip, ce ne serait qu’un mensonge d’État parce que ce n’est pas cela qui a été dit au départ.

Autre acteur clé du processus électoral : la Cour constitutionnelle. Que pensez-vous de la nomination des juges qui composent la nouvelle mandature ?

J’ai deux réserves à faire. La première porte sur la qualité substantielle des sept personnes désignées. Aucune d’elles n’est juriste publiciste. Ce fait qu’il faut considérer comme une carence n’est pas puéril. Voyez-vous, le droit positif béninois est un droit d’essence romano-germanique. À ce titre, il est subdivisé en trois branches principales : le droit public, le droit privé et le droit mixte. Et à chacune de ces branches correspondent plusieurs matières de droit. On a ainsi le droit civil, commercial, pénal, administratif et entre autres le droit constitutionnel. La simple qualité de juriste fut-il de haut niveau ne confère pas un savoir encyclopédique dans toutes les matières de droit. D’où le fait, même pour les enseignants de rang magistraux ou des praticiens de droit renommés, de se spécialiser en une ou quelques matières de droit. Or ici, il s’agit de la Cour constitutionnelle ce qui veut dire qu’en premier lieu, la matière de droit à fortement appréhender est le droit constitutionnel ou à défaut une autre matière de droit relevant du droit public.

Ce n’est pas le fait du hasard si pendant longtemps les décisions de la Cour constitutionnelle ont eu une autorité inestimable dans la communauté internationale du droit. Cela tenait essentiellement en la présence en son sein d’un constitutionnaliste de réputation établie et de compétence incontestée et incontestable, je veux parler du professeur Maurice Ahanhanzo-Glèlè. J’ai bien peur qu’avec la configuration de la prochaine mandature qu’on ait droit à des errements jurisprudentiels.

Ma seconde réserve porte sur la désignation de Me Joseph Djogbénou parmi ces sept juges. Le moins que je puisse dire à son sujet, c’est que l’épreuve du pouvoir a révélé un personnage aux antipodes du preux chevalier qu’il semblait être en tant que membre de la société civile et plus tard député de l’opposition. Fera-t-il preuve d’indépendance vis-à-vis du chef de l’État dont il a par ailleurs été l’avocat ? J’ai vraiment de forts doutes à son sujet. Mais j’attends le voir à l’œuvre avec le secret espoir de me tromper.