Bénin: les propositions de Jean Alotounou pour éviter une Cour des comptes fictive

Depuis la révision de la constitution qui a institué la Cour des comptes, c’est un calme plat qui se constate sur la création effective de cette juridiction. Pas de dispositions juridiques, encore moins pratiques pour matérialiser la création de cette Cour. Face à ce silence des autorités compétentes, Jean Alotounou, ancien Ancien Conseiller à la Cour des comptes de l’UEMOA donne de la voix à travers une tribune et propose des pistes pour que la Cour des comptes ne soit pas une juridiction de plus, sans contenus concrets.

Pour que la Cour des comptes du Bénin ne devienne pas une juridiction financière fictive !

Par la loi n° 2019-40 du 7 novembre 2 019, portant modification de la Constitution, le Bénin s’est doté d’une Cour des comptes. Enfin, pourrait-on dire, car le Bénin et le Mali étaient, jusqu’alors, les lanternes rouges de la classe UEMOA (Union Economique et Monétaire Ouest Africaine) pour n’avoir pas satisfait à l’obligation faite aux Etats membres, par l’article 68 du Traité de l’UEMOA du 10 janvier 1994, de créer une cour nationale des comptes autonome.

Mais plus de huit mois après la création de la Cour des comptes, c’est un calme plat qui s’observe. Aucune disposition juridique ou pratique n’est intervenue en vue de son opérationnalisation.

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Il ne suffit pas de créer une Cour des comptes, encore faut-il la doter de tous les instruments juridiques, des moyens matériels, financiers et humains nécessaires à son fonctionnement effectif, efficace et performant. 

N’est-on pas en train d’emprunter le même chemin que certains Etats africains francophones dans lesquels on observe des cours des comptes fictives, installées tardivement ou inefficaces?

La Cour des comptes du Bénin répond-elle aux normes d’une juridiction financière ?

Selon les standards internationaux fixés par l’INTOSAI (Organisation Internationale des Institutions supérieures de contrôle des finances publiques) et les normes communautaires fixées par l’UEMOA, la Cour des comptes doit (i) être une institution de la République créée par la Constitution, (ii) être indépendante du pouvoir exécutif et du pouvoir législatif, (iii) être autonome par rapport à toutes autres juridictions, (iv) être composée de membres inamovibles, (v) être l’institution supérieure de contrôle des finances publiques et (vi) jouir de l’autonomie de gestion de ses ressources matérielles, humaines et financières.

Les dispositions de la Constitution modifiée permettent d’affirmer que le premier et le cinquième critères susvisés sont effectivement remplis. La juridiction financière du Bénin (la Chambre des comptes) est sortie de la Cour suprême ; elle est érigée au rang des institutions de la République et consacrée comme l’institution supérieure de contrôle des finances publiques. Toutefois, le mode de désignation et de nomination du Président de la Cour des comptes du Bénin ne garantit pas l’indépendance totale de la juridiction financière. Le mode de nomination du Président de la Cour des comptes du Bénin est aligné sur celui des présidents des autres institutions de la République. Aussi, l’indépendance effective de la juridiction financière dépendra-t-elle de la volonté politique de l’Exécutif, d’une part, et de la personnalité du Président de la Cour des comptes, d’autre part.

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L’appréciation de tous les autres critères de l’INTOSAI et de l’UEMOA cités ci-dessus ne pourra être faite qu’après l’adoption des textes d’application des dispositions de la Constitution relatives à la Cour des comptes.

Après la modification de la Constitution, étape préjudicielle, les autres étapes à franchir et les tâches à accomplir sont encore nombreuses et très importantes. Si, du point de vue politique, la révision de la Constitution est l’étape la plus importante parce qu’elle est préjudicielle et qu’il a fallu des années pour la franchir, du point de vue juridique et pratique, les tâches qui restent à accomplir ne sont pas moins importantes. Celles-ci concernent l’adoption de textes d’application des dispositions constitutionnelles relatives à la Cour des comptes, la mise à disposition des moyens nécessaires à la Cour et la nomination des membres et du Président de la Cour.

L’adoption des textes d’application des dispositions constitutionnelles relatives à la Cour des comptes

Pour n’avoir pas pris les dispositions idoines après leur création, certains Etats se sont retrouvés, depuis plusieurs années, avec une Cour des comptes paralysée, inefficace ou peu performante.

Pour que la Cour des comptes du Bénin devienne juridiquement opérationnelle, il y a lieu d’adopter une série de textes d’application des dispositions de la Constitution modifiée relatives à la Cour des comptes :

•        fixer, par une loi organique, les attributions, l’organisation et les procédures de la juridiction financière,

•        fixer, également par une loi organique, les attributions, la composition et le fonctionnement du Conseil supérieur des comptes,

•        créer le corps des magistrats financiers,

•        édicter un règlement financier pour la Cour …

Dans le système latin de contrôle juridictionnel des comptes des pays africains francophones, tel que celui du Bénin, le ministère en charge des finances est l’interface entre la Cour des comptes et l’Exécutif ; c’est lui qui porte les projets de lois et de textes relatifs à la juridiction financière et non le ministère en charge de la justice. Mais paradoxalement, on note un défaut de leadership du Ministère de l’Economie et des Finances dans le processus d’opérationnalisation de la Cour des comptes du Bénin. Il est à craindre que, dans ces conditions, la nouvelle juridiction financière reste engluée dans le système judiciaire, préjudiciable à son autonomie et son efficacité. 

Heureusement, les avant-projets de ces textes sont déjà élaborés par le Comité ad’ hoc chargé par le décret n° 211-367 du 26 octobre 2012 de conduire le processus de création de la Cour des comptes. Il est fortement souhaitable que ces avant-projets de textes soient actualisés par des experts avisés, puis examinés en Conseil des ministres avant d’être soumis aux autorités compétentes pour adoption. Autrement, le démarrage des activités et le fonctionnement de la Cour risquent d’être compromis.

Le projet de loi devant fixer les attributions et l’organisation de la Cour  des  comptes est déposé sur le bureau de l’Assemblée nationale depuis des mois ; mais la Représentation nationale n’a pas encore annoncé son examen.

Le projet de loi relatif aux procédures applicables devant la Cour et l’avant-projet de statut des magistrats financiers (les membres de la Cour des comptes) ne sont pas encore actualisés. Il est indispensable de veiller, à travers ce statut particulier, que la Cour des comptes soit essentiellement animée par des magistrats financiers inamovibles afin qu’elle ne soit pas minée par des “guerres de tranchées” nourries par des acteurs dont les compétences sont étrangères au contrôle des comptes publics.

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L’avant-projet de loi relatif au Conseil supérieur des comptes n’est pas, lui non plus, actualisé. C’est pour garantir l’indépendance de la Cour des comptes que la Constitution modifiée a créé un Conseil supérieur des comptes, qui sera, pour les magistrats financiers, ce qu’est le Conseil supérieur de la magistrature pour les magistrats de l’ordre judiciaire.

L’indépendance de la juridiction financière implique qu’elle soit dotée de l’autonomie de gestion de son budget, d’un règlement financier et d’un comptable public propre. Un avant-projet de règlement financier est élaboré pour la Cour des comptes, qui attend d’être actualisé et adopté.

Moyens Matériels, financiers et humains nécessaires à la Cour des comptes

Avant le démarrage des activités de la Cour des comptes, il faudra bien procéder à l’inventaire des ressources matérielles, financières et humaines de la Chambre des comptes de la Cour suprême afin de déterminer les moyens complémentaires à affecter à la nouvelle juridiction financière.

La confection de robes d’audience pour les magistrats de la Cour des comptes n’est pas la moindre des tâches prioritaires.

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Pour des raisons d’efficacité, il est indiqué que les tâches susvisées soient exécutées par une équipe sous la responsabilité du Président de la Cour des comptes, dont la nomination devrait intervenir très rapidement.

En novembre 2019, le Bénin est sortie de la liste des Etats membres de l’UEMOA qui n’ont pas institué une juridiction financière indépendante. Mais pour qu’il ne reste pas pendant des années sur la liste des Etats dotés de juridiction financière qui n’a rien d’une cour des comptes que le nom, pour que sa nouvelle juridiction financière soit véritablement indépendante, performante et apporte une contribution significative à la gouvernance financière publique et à la lutte contre la corruption, il reste encore un long chemin à parcourir.

Jean Alotounou

Consultant en finances publiques

Ancien Conseiller à la Cour des comptes de l’UEMOA